תמיכות במוסדות ציבור ומניעת כפל תמיכות

Building Exterior

ההבחנה בין תמיכה לבין אופני מימון אחרים של המדינה

ישנן 3 דרכים למימון פעילויות חוץ-ממשלתיות שבהן יכולה המדינה לפעול:

- תקצוב ישיר – למשל חלוקת מענקי איזון לרשויות המקומיות או מימון תאגיד שהוקם לפי חוק.

- התקשרות חוזית – מוסדרת בעיקר בחוק חובת המכרזים ותקנותיו.

- תמיכה כספית.

מדיניות התמיכות קובעת כי המדינה תתמוך בפעילות קיימת ולא תממן אותה בעיקרה, אז תהווה מיזם משותף או רכישת שירותים. לצורך אפיון המימון כ"תמיכה" יש לבחון את מידת העמידה של פעולת המימון במאפיינים הבאים:

קיום חובה של המדינה – במידה והמימון מיועד למקרים שבהם המדינה מעוניינת לעודד ולהעצים פעילות מסוימת שהיא אינה מחויבת בה לפי חוק, הדבר ייראה כתמיכה. אם זה מקרה שבו המדינה מחויבת מכוח חוק לקיום הפעילות או מימונה, אזי הדבר ייעשה לרוב באמצעות תקצוב או רכישת השירותים.

- השפעה על עצמאות הגוף הממומן – ככל ששיקול הדעת של הגוף בעניינים שנוגעים לפעילות הממומנת מצומצם יותר וכפוף למדינה (בעיקר בהיבטים של הגדרת אופי הפעילות ומהותה), כך גובר אפיון המימון כרכישת שירותים ע"י המדינה (ולא כתמיכה), אשר עשייתה בדרך הרגילה היא באמצעות מכרז.

- מקור היוזמה לקיום הפעילות – ככל שהיוזמה לפעילות והאינטרס העיקרי לקיומה הם של הגוף המבצע את הפעילות, כך תהיה נטייה לזהות את המימון כתמיכה, ולהפך – ככל שהיוזמה היא של המשרד הממשלתי, יש בכך כדי להצביע לכיוון זיהוי המימון כרכישת שירותים או תקצוב.

תמיכה – על בסיס מבחנים שוויוניים

התמיכה הכספית של המדינה במוסדות ציבור מוסדרת ב"חוק יסודות התקציב". הרעיון שעומד מאחורי ההסדר בחוק יסודות התקציב הוא חובת השוויון בתמיכת המדינה בגופים השונים הפעילים באותו תחום. על פי הוראת חוק זה, תמיכת המדינה חייבת להינתן על פי מבחנים שוויוניים, הנקבעים על ידי השרים הממונים בתחומי משרדיהם, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה. מהו "מוסד ציבור" על פי החוק? "מוסד ציבור" הינו גוף שאינו מוסד ממוסדות המדינה, הפועל למטרה של חינוך, תרבות, דת, מדע, אמנות, רווחה, בריאות, ספורט או מטרה דומה.

חוק תקציב שנתי קובע את הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור. על פיו, הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור ייקבעו בכל סעיף תקציב בסכום כולל לכל סוג של מוסדות ציבור. כך הסכום שנקבע בסעיף תקציב לסוג של מוסדות ציבור יחולק בין מוסדות ציבור הנמנים עם אותו סוג לפי מבחנים שוויוניים. בנוסף, שר האוצר קבע בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה נוהל שלפיו יוגשו ויידונו בקשות של מוסדות ציבור לקבלת תמיכה מתקציב המדינה. המבחנים והנוהל מפורסמים ברשומות. חשוב להדגיש שלא יוצא סכום שנקבע בחוק תקציב שנתי לצורך תמיכה במוסד ציבור אלא אם כן מוסד הציבור מואגד ומקיים את הוראות הנוהל במידה המתיישבת עם המבחנים.

כפל תמיכה / תמיכות ממספר משרדי ממשלה

למונח "כפל תמיכה" שתי משמעויות: 

- מצב ראשון הוא שפעילות מסוימת ממומנת במקביל מ-2 תקנות תקציביות שונות, וכתוצאה מכך היא ממומנת בשיעור העולה על עלותה. מצב זה נקרא תמיכה ביתר, והוא פסול.

- מצב שני הוא שסך כל המימון הממשלתי לפעילות מסוימת אינו עולה על סכום הפעילות עצמה, אך המימון הזה מגיע מיותר מתקנה תקציבית אחת. ככלל, אפשר שתמיכה במוסד ציבור מסוים תינתן מאת יותר ממשרד אחד, כאשר אותו מוסד ציבור פועל בתחומים שונים שעליהם מופקדים משרדים שונים, כגון חינוך ובריאות גם יחד.

בעניין זה נקבעו מספר עקרונות:

1. הצעת חוק תקציבי שנתי שתוגש לכנסת לא תכלול יותר מתקנה תקציבית אחת לנושא תמיכה אחד – כלומר, לא יהיו 2 תקנות תקציביות או יותר, העוסקות באותו סוג פעילות.

2. במקום שבו מוענקת תמיכה ע"י מספר משרדי ממשלה או מכמה יחידות במשרד ממשלתי אחד למטרה זהה או דומה, ע"פ אמות מידה זהות או דומות לחלוקה, יש לבצע איחוד של התקנות לתקנה תקציבית אחת. במקרים שבהם לשני משרדי ממשלה יש זיקה עניינית לנשוא הנתמך, ניתן לחלק ביניהם באופן ברור את תחומי האחריות לחלוקת התמיכה, במסגרת מבחני התמיכה, כדי למנוע כפל  תמיכה.

3. תמיכה בפעילות מוסד ציבורי בתחומים שונים – פעילויות שונות, גם אם הן של אותו מוסד ציבורי, יכולות להיתמך ע"י תקנות תקציביות שונות או משרדים שונים. אולם, המשרד התומך צריך להיות מיודע ע"י מוסד הציבור על התמיכה הממשלתית בו בתחומים אחרים כדי למנוע מצב של כפל תמיכה.

4. בכל מקרה, סך כל סכום התמיכה לא יעלה על 90% מעלות הפעולות שבעבורן מבקש מוסד הציבור את התמיכה.

משרדנו מתמחה בדיני עמותות ומלכ"רים, במשפט מנהלי ובייצוג מול המדינה. אנו מייצגים שורה ארוכה של עמותות ומלכ"רים, במגוון תחומים וענפים, הן באופן שוטף והן בסוגיות נקודתיות המצריכות ייעוץ משפטי. לייעוץ משפטי בענייני עמותות ומלכ"רים ניתן לפנות למשרדנו.

 כל הזכויות שמורות הדס ברוה, משרד עריכת-דין ©

משרד עריכת-דין הדס ברוה

בית יעקבי, רח' נחלת יצחק 8 תל אביב

טל' 03-6473687    פקס 073-3916504

 hadas@brave-law.com